Bajo el asfalto que pisamos cada mañana se esconde una ciudad invisible: miles de kilómetros de tuberías, válvulas y cables que nadie ve, pero sin los cuales nada funciona. Se habla mucho de gemelos digitales, pero solo de la mitad que queda a la vista. La otra mitad, la que está bajo tierra, la tendemos a ignorar. Y es curioso, porque esa mitad sumergida es la que hace posible que el agua salga del grifo, que la luz se encienda al anochecer y que exista la conexión wifi que me permite a mí publicar este artículo… y a ti, leerlo.

La mayoría de las ciudades no tienen ni idea de qué hay exactamente bajo sus calles. Ni siquiera en Nueva Zelanda, uno de los países más reconocidos por su eficaz gestión pública. Este fragmento es de un comunicado de prensa del Ayuntamiento de Wellington, de 2023:

"Actualmente, no existe un sistema central que registre la infraestructura que se encuentra bajo las calles de Wellington, ni de Nueva Zelanda. La información se almacena en las bases de datos de las distintas empresas de servicios públicos, y cada cual tiene sus datos en distintos formatos, según lo que sea más conveniente para sus necesidades concretas. En cada proyecto los datos se recogen manualmente, lo que hace muy difícil dimensionar de forma exhaustiva todos los activos que se encuentran bajo la superficie urbana. No hay registros de las tuberías o los cables más antiguos, y cuando sí existen, están incompletos".

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Dicho de otro modo: a la hora de realizar obras de infraestructura, muchas veces se excava sin saber qué va a encontrarse al romper el suelo.

Pero la situación está cambiando. Wellington acaba de lanzar el UAR (Underground Asset Register): un repositorio único y verificado que consolida, por primera vez, los datos de todos los propietarios de activos que yacen bajo la superficie. Un solo lugar donde mirar antes de cavar.

La experiencia de Wellington construyendo el UAR nos muestra por qué crear una plataforma de agregación de datos es tan difícil — y por qué, aun así, merece la pena el esfuerzo.

Un entramado de capas, tuberías y cables

La imagen que incluyo abajo lleva a engaño. Muestra una red ordenada, casi elegante, como si alguien hubiera diseñado la red de tuberías y cables del subsuelo con lógica y criterio.

Pero la realidad es otra.

Casi ninguna infraestructura subterránea urbana se planificó así. No hubo ingenieros trazando un mapa coherente de tuberías antes de empezar a excavar. Lo que hubo fue crecimiento orgánico: calle a calle, empresa a empresa, cada una instalando lo suyo y registrándolo en sus propios sistemas — muchas veces en papel — antes de cubrir la zanja con asfalto y pasar a la siguiente calle.

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Lo que hay debajo del suelo solo se suele descubrir cuando otra empresa hace un agujero en la misma calle para instalar otra cosa. Esto no solo es ineficiente: es una de las razones por las que cualquier obra en ciudades antiguas, con infraestructura instalada hace años, sale tan cara. Las excavadoras dañan la tubería equivocada, provocan cortes de servicio, obligan a reparaciones imprevistas y ponen en riesgo a los propios trabajadores. A menudo, los constructores tienen que rediseñar sus planos sobre la marcha, en función de lo que se van encontrando al abrir el suelo.

El Ayuntamiento de Wellington ha puesto cifras a este caos: más de 50 millones de dólares neozelandeses anuales en sobrecostes (unos 27 millones de euros), miles de días de retraso y un goteo constante de incidentes en la salud y seguridad de los trabajadores. Una encuesta entre empresas de infraestructura de la ciudad revela que el 70 % de las excavaciones se topan con algún problema de datos —incompletos, inexactos o inutilizables— y que en la mitad de los casos ocurren accidentes con activos existentes, hay hallazgos inesperados o la infraestructura simplemente no está donde se suponía que estaba. 

En un momento en que el discurso dominante es "hay que construir", disponer de datos precisos del subsuelo se convierte en una necesidad. Es lo que hace que construir sea más barato, más seguro y más rápido.

Muchas manos trazando un solo mapa

Los beneficios de contar con información precisa sobre el subsuelo nunca han sido tan evidentes. Y sin embargo, pocas ciudades tienen una imagen completa. En muchos casos, esa información nunca se registró. En otros, se registró pero nunca se digitalizó, o se digitalizó pero se almacenó mal.

Y cuando la información sí existe, está dispersa: repartida entre muchos actores, en sistemas distintos y formatos incompatibles. Los Ayuntamientos y otros organismos públicos pueden tener datos sobre las redes de agua y alcantarillado. Los cables de telecomunicaciones los controlan las operadoras. Las líneas eléctricas y las tuberías de gas, las compañías energéticas.

Para complicarlo más, muchos de estos datos son sensibles por seguridad o por interés comercial. Sus propietarios los protegen y son reticentes a compartirlos. Como suele ocurrir en estos temas, el problema de fondo no es técnico. Es un desafío de gobernanza: alinear intereses para generar una imagen coherente con toda esa información fragmentada en distintas organizaciones. 

Y precisamente eso es lo que convierte al UAR de Wellington en un caso en el que merece la pena profundizar. No solo por su solución técnica, sino por cómo la Administración pública enfocó el proceso y la gobernanza para facilitar que los actores relevantes se pusieran de acuerdo, trazando juntos el mapa de la ciudad invisible.

La gobernanza de bases de datos compartidas

En 2020, el Ayuntamiento de Wellington decidió cartografiar 16 kilómetros de sus calles utilizando GPR (radar de penetración de tierra) y Lidar. Lo que encontraron los dejó atónitos.

En ese tramo relativamente corto aparecieron 100 anomalías, incluida una tubería principal de agua colapsada. Este primer piloto —y un estudio complementario posterior— les dieron la justificación que necesitaban para conseguir 4 millones de dólares del gobierno central y poner en marcha una primera prueba de un mapa de activos subterráneos.¹

Ahora bien: identificar una necesidad y obtener financiación es una cosa. Coordinar a todo un sector es otra muy distinta. El Ayuntamiento lo sabía, y por eso creó un grupo con representantes de la ciudad, la empresa de aguas, los distribuidores de electricidad y gas, los proveedores de telecomunicaciones, los contratistas y otros expertos. La colaboración no fue un complemento del proyecto: fue su columna vertebral.

Otra pieza clave fue encontrar una entidad neutral que almacenara y gestionara los datos de todas las entidades. Esto es crítico en cualquier sistema de intercambio de datos. Las empresas y entidades que comparten información necesitan la garantía de que quien la reciba no la distribuirá a quien no deba tener acceso. Y necesitan confiar en la seguridad técnica del sistema. En el caso del UAR, ese papel lo asumió Digital Built Aotearoa, una entidad sin ánimo de lucro que gestiona la plataforma y dirige un sistema federado de intercambio de datos, asegurando que ningún actor controle toda la información.

A través de este proceso colaborativo — uno de los aspectos más interesantes de la experiencia del UAR —, los socios acordaron qué información incluir, bajo qué normas y con qué mecanismos de intercambio. Cada activo debe registrar atributos como su tipo (tubería de agua, alcantarillado, cable eléctrico…), propiedad, dimensiones, material, fecha de instalación y posición precisa. Los metadatos describen cómo se recopiló cada conjunto de datos, con qué frecuencia se actualizan y qué restricciones de uso tienen. Aquí un ejemplo de los datos recopilados por activo:

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La calidad de los datos depende de su origen: no es lo mismo un registro histórico que una medición precisa sobre el terreno. Los propietarios de las infraestructuras comparten sus datos con la plataforma vía API o carga de archivos. Pero hay un detalle especialmente interesante: los equipos de campo —tanto de los propietarios de la infraestructura como de las empresas constructoras que excavan el subsuelo urbano— también pueden enviar datos directamente desde una aplicación móvil cuando descubren algo durante una excavación. Esa nueva información se remite al propietario de la infraestructura correspondiente, que la verifica y cierra así el ciclo de retroalimentación. 

El mapa se actualiza a pie de zanja.
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Queda una última pieza del sistema. Una fundamental: ¿quién puede acceder a todos estos datos y cómo?

El mapa de activos se ofrece como un bien público, disponible 24/7, pero no es de acceso abierto. Las empresas de construcción e infraestructuras deben registrarse y obtener autorización, lo que implica aceptar las condiciones de uso del UAR: limitaciones sobre cómo se pueden utilizar, extraer y copiar los datos. Además, no todos los datos son iguales. Algunos son directamente visibles en el menú "Capas" (layers); otros, clasificados como Nivel de Seguridad 1, solo se muestran con una autorización específica.

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Este sistema de acceso segmentado — desde permisos amplios hasta restricciones por activo — permite una amplia gama de usos sin sacrificar la confidencialidad. Y demuestra algo importante: cuando las partes se sientan a negociar de buena fe, los obstáculos legales y técnicos del intercambio de datos se pueden superar. Es posible construir un sistema que genere valor para distintos usuarios y propósitos.

Pero esa colaboración no cayó del cielo.

El proyecto se desarrolló durante diez meses, con el apoyo del programa de colaboración de la Bloomberg Harvard City Leadership Initiative. A lo largo del proceso, el Ayuntamiento se comunicó regularmente con sus socios a través de un boletín informativo y participó en numerosas actividades de participación. Cualquier persona interesada en lanzar un proyecto de colaboración de datos igual de complejo — ya sea sobre infraestructura subterránea o de otro tipo — debería estudiar a fondo el caso del UAR.

Sin compartir no hay abundancia

La agenda política que promueve la abundancia, impulsada por libros como Abundance de Ezra Klein y Derek Thompson, ha insistido en una idea: hay que eliminar las barreras que impiden construir mejor y más rápido. Gran parte de este debate se centra en la regulación, pero hay otras barreras igual de importantes —y más silenciosas—, como la mejora en la recogida e intercambio de datos.

El UAR es un ejemplo perfecto. Cartografiar los activos subterráneos puede aumentar la seguridad de los equipos de trabajo, incrementar las posibilidades de que los proyectos se ejecuten a tiempo y dentro del presupuesto, y reducir los incidentes y retrasos para empresas y residentes.

España, por suerte, no parte de cero. Inkolan, una agrupación de interés económico fundada en Bilbao en 1999, lleva más de 25 años coordinando la información digital de redes subterráneas de los principales operadores del país — Iberdrola, Telefónica, Naturgy, Endesa, Nortegas, Canal de Isabel II, entre otros. Navarra, por su parte, cuenta con el PCCS (Portal de Coordinación de Canalizaciones Subterráneas), gestionado por Tracasa, que cumple una función similar en la Comunidad Foral. 

Pero la experiencia de Wellington muestra que se puede llegar aún más lejos. El UAR integra un sistema federado de gobernanza del dato, con niveles de acceso diferenciados por seguridad, validación de calidad según el origen de la información y — quizá lo más innovador — un ciclo de retroalimentación en el que los equipos de campo actualizan el registro desde la propia zanja. No es solo un mapa: es un ecosistema vivo de datos que se mejora con cada excavación.

Las ventajas son evidentes. Las barreras legales y tecnológicas, superables. Lo verdaderamente difícil es el factor humano: poner de acuerdo a todos los actores implicados — cada uno controlando su cable o su tubería — para que se sientan cómodos compartiendo lo que saben. Como en cualquier reto complejo de gobernanza, la clave del éxito son las personas. Personas capaces de articular el valor, diseñar el sistema y convencer a otros de que se sumen.

Esa es la verdad oculta, sepultada bajo nuestras ciudades, que el UAR de Wellington saca a la luz.

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* Firma invitada: Fernando Fernandez-Monge. Senior Associate en Bloomberg-Harvard City Leadership Initiative en la Universidad de Harvard e investigador en el Institute for Innovation and Public Purpose en University College London. Una versión anterior de este artículo apareció en el Newsletter DataPolis.

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Nota al pie

1. Actualmente, se cobra una tarifa única de $147 + IVA por el Registro de Activos Subterráneos cuando un solicitante pide permiso para realizar trabajos de excavación, con el fin de cubrir los costes de funcionamiento del registro.
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